Decentralisatie in het sociale domein: lang leve de verschillen! O ja? Een onderzoek naar de verhouding tussen decentralisatie van regelgeving en het gelijkheidsbeginsel, toegespitst op de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Abstract

De bedoeling van decentralisatie is besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger. Decentralisatie hoort bij democratie zoals rechtsgelijkheid hoort bij de liberale rechtstaat. Ons land verenigt beide: Nederland is een democratische rechtstaat. Gestreefd wordt naar optimalisatie van zowel het decentralisatiebeginsel als het gelijkheidsbeginsel. Op 1 januari 2015 heeft de decentralisatie in het sociale domein plaats gevonden. Een van de betrokken wetten is de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Gemeenten zijn op grond van deze wet verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Doel is dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen. De decentralisatie in het sociale domein heeft veel losgemaakt rond het thema rechtsgelijkheid. Niet geheel ten onrechte: hoewel decentralisatie het ontstaan van verschillen tussen beleid en de uitvoering daarvan tussen gemeenten impliceert, zijn er grenzen. Het onderzoek beantwoordt de volgende probleemstelling: Op 1 januari 2015 zijn de decentralisaties in het sociale domein in werking getreden: gemeenten zijn verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Decentralisatie van regelgeving impliceert het ontstaan van verschillen in beleid en de uitvoering daarvan tussen gemeenten. Hiermee staat het decentralisatiebeginsel op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel. Een van de wetten in het kader van deze decentralisatie is de Wmo 2015. Zijn de Wmo 2015 en de uitvoering ervan in strijd met het gelijkheidsbeginsel? Achtereenvolgens wordt de Wmo 2015, het beleid op grond van de Wmo 2015 en de uitvoering getoetst aan het gelijkheidsbeginsel op grond van artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, artikel 1 van het Twaalfde Protocol, artikel 1 van de Grondwet en het gelijkheidsbeginsel als beginsel van algemeen bestuur. De volgende aandachtspunten spelen hierbij een rol: - Consistentie van het beleid - De inhoud, bereikbaarheid en reikwijdte van de voorzieningen worden bepaald door lokale democratische besluitvorming, waarbij betrokkenheid van de burger verwacht wordt. Het moet dan ook duidelijk zijn dat de gemeentelijke verschillen dienen voort te komen uit op correcte wijze tot stand gekomen beleid. - Als de beleidsvrijheid klein is, zijn verschillen tussen gemeenten niet of minder acceptabel, ondanks decentralisatie. - Het maken van onderscheid naar behoeften, mogelijkheden en omstandigheden is uitgangspunt geworden, waarbij besluiten op maat genomen worden. De gemeente dient dus in voldoende mate iemands behoeften, mogelijkheden en omstandigheden te kennen om de noodzaak voor maatwerk te beoordelen. Strijd met het gelijkheidsbeginsel wanneer het gaat om verschillen tussen gemeenten als gevolg van de Wmo 2015, het op grond daarvan gevormde beleid en de uitvoering ervan, zal niet snel worden aangenomen. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet wanneer het gaat om verschillen als uitvloeisel van verschillend beleid van gemeenten. Decentralisatie betekent differentiatie. Het slaagt evenmin op grond van woonplaats als grond voor ongerechtvaardigd onderscheid. Zijn de ontstane verschillen het gevolg van het schenden van minimumnormen uit de Wmo 2015 zelf, dan zijn deze verschillen niet te rechtvaardigen. Men zal dan eerder op andere gronden dan het gelijkheidsbeginsel procederen, omdat dit eenvoudiger is. Als de ontstane verschillen het gevolg zijn van bijvoorbeeld willekeur dan zal men zich op de tekortkomingen in het besluit zelf moeten beroepen in plaats van op het gelijkheidsbeginsel, indien sprake is van meerdere betrokken bestuursorganen. Dit betekent niet dat er geen grenzen zijn aan de verschillen die kunnen ontstaan tussen gemeenten voor wat betreft het beleid op grond van de Wmo 2015 en de uitvoering ervan. Bovengenoemde aandachtspunten gelden onverkort, hoewel directe schending van het gelijkheidsbeginsel ook bij het niet in acht nemen van deze vereisten dikwijls niet aangenomen zal worden. Dit komt door de democratische legitimatie van de verschillen in beleid en uitvoering tussen gemeenten. Op andere gronden zal men via de rechtsbescherming alsnog zijn gelijk kunnen halen. De verschillen vinden hun grens allereerst in de wijze waarop de lokale democratie functioneert. Het beleid dient democratisch tot stand te komen en dus gewenst te zijn. Ook de resultaten moeten meetbaar zijn en gecontroleerd kunnen worden. Betrokkenheid van de burger is een vereiste. Een andere grens ligt op het terrein van de interregionale samenwerking. Deze kan een uniformerende werking hebben, wat de verschillen zal verkleinen. Keerzijde is het risico van het buitenspel zetten van de gemeenteraad als democratische factor van betekenis. Een goede rechtsbescherming is onmisbaar bij het tegengaan van ongerechtvaardigde verschillen. Uitgebreid komt aan de orde hoe de Centrale Raad van Beroep inmiddels al voor enige uniformering heeft gezorgd voor wat betreft de minimumnormen waaraan gemeenten moeten voldoen. Op 18 mei 2016 heeft de CRvB bijvoorbeeld een drietal uitspraken gedaan op het terrein van de huishoudelijke hulp. Veel gemeenten hebben als gevolg daarvan hun beleid moeten wijzigen. Ook neemt de CRvB bij het beoordelen van de besluitvorming het voortraject mee. In het voortraject (melding, onderzoek, onderzoeksverslag) is van rechtsbescherming geen sprake, terwijl van deze fase nu juist voor de burger zoveel afhangt. Decentralisatie heeft herverdeling van taken tussen de bestuurslagen als gevolg. Het is belangrijk dat deze bestuurslagen in hun onderlinge verhouding goed functioneren. Op deze wijze wordt rechtsongelijkheid tegengegaan. Hierin heeft iedere speler zijn eigen verantwoordelijkheid. Tenslotte gaan voldoende kennis en deskundigheid rechtsongelijkheid en willekeur tegen. Evaluatie is van belang om de resultaten te meten en eventuele beleidsaanpassingen te doen indien de resultaten tekort schieten. Uit het onderzoek blijkt het belang van een degelijke rechtsbescherming. Verder dient de lokale democratie versterkt te worden waar nodig. De - direct door de burgers gekozen - gemeenteraad moet zijn kaderstellende en controlerende taken vervullen om te voorkomen dat de macht van het uitvoerende orgaan groeit en de democratische legitimatie van decentralisatie kleiner wordt. Ook met het oog op interregionale samenwerking is het van belang dat de gemeenteraad zijn positie volledig en zelfbewust inneemt. Voor nieuwe vormen van directe democratie en burgerparticipatie dient ruimte te zijn. Denkbaar is dat ook bij interregionale samenwerking de burger direct betrokken wordt in de vorm van bijvoorbeeld een burgerpanel. Het onderzoek maakt duidelijk dat de rechtspraak een uniformerende, wetsvormende en corrigerende werking heeft die niet uit te vlakken is. Een sterke lokale democratie, begrensde interregionalesamenwerking, goede interbestuurlijke verhoudingen en adequate informatievoorziening zijn onontbeerlijk bij het tegengaan van ongewenste verschillen tussen gemeenten in beleid op grond van de Wmo 2015 en de uitvoering daarvan.

Date of Award	13 Jun 2017
Original language	Dutch
Awarding Institution	Department of Public Law