Openbaarheid van bestuur en de eenheid van de kroon

: Een gesloten relatie?

Abstract

Deze scriptie is geschreven in het kader van het afstuderen van de master Rechtsgeleerdheid aan de Open Universiteit Nederland. In de scriptie is onderzoek gedaan naar de volgende probleemstelling “Is het voor de bescherming van het belang van de eenheid van de kroon noodzakelijk een beroep te doen op artikel 10 lid 1 sub a van de Wet openbaarheid van bestuur of kan daarvoor ook artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur worden gebruikt?” Het doel van het onderzoek is om te achterhalen of voor de bescherming van het belang van de eenheid van de kroon wel de absolutie uitzonderingsrond van artikel 10 lid 1 sub a Wet openbaarheid van bestuur noodzakelijk is, alsmede of met toepassing van de in de Wet openbaarheid van bestuur opgenomen beperking op de openbaarheid dat belang ook kan worden beschermd. Met de eenheid van de kroon wordt gedoeld op de eenheid tussen de koning en de minister(s). Deze eenheid zou in gevaar komen als het overleg tussen koning en minsuer(s) openbaar wordt gemaakt. Ter waarborging van deze eenheid is het vereist dat het overleg tussen koning en minister(s) vertrouwelijk blijft. Om een antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag is een aantal deelvragen geformuleerd. Bij het onderzoek ging het hoofdzakelijk om documentenonderzoek: regelgeving, jurisprudentie, literatuur en andere documenten. Tevens werd een rechtsvergelijkende analyse verricht naar het relevante recht in Vlaanderen (België). In de scriptie wordt eerst ingegaan op het belang van openbaarheid en de ontstaansgeschiedenis van de actieve openbaarmakingplicht die heeft geleid tot de Wet openbaarheid van bestuur 1991. Daarna zijn het doel, de systematiek en de uitzonderingsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur toegelicht. Vervolgens is de uitzonderingsgrond ex artikel 10 lid 1 sub a Wet openbaarheid van bestuur onder de loep genomen en is aandacht besteed aan de begrippen de ´kroon´ en de ´eenheid van de kroon´. Bijzondere aandacht is besteed aan de constitutionele positie van de koning in het Nederlandse staatsbestel. Hierna zijn de beperking op de openbaarheid ex artikel 11 Wet openbaarheid van bestuur, de aanhangige wetsvoorstellen en de openbaarheid in Vlaanderen aan de orde gekomen. Gebleken is dat de Wet openbaarheid van bestuur erop gericht is burgers inzage te geven in het overheidshandelen, zodat zij kunnen deelnemen aan de democratie en overheidsbesluitvorming. Komen vast te staan is dat een overheid er goed aan doet open te zijn over wat ze wel en niet doet en hoe ze daarbij te werk gaat. Het gaat daarbij om zowel algemene informatie als informatie specifiek voor de situatie van burgers. Overheidsinformatie is altijd openbaar, tenzij de Wet openbaarheid van bestuur of andere wetgeving bepaalt dat de gevraagde informatie niet geschikt is om openbaar te maken. Omdat overheidsinformatie echter niet altijd volledig openbaar kan zijn, voorziet de Wet openbaarheid van bestuur in uitzonderingsgronden, welke zijn te onderscheiden in absolute uitzonderingsgronden en relatieve uitzonderingsgronden. In het eerste geval behoeft bij een informatieverzoek geen belangenafweging plaats te vinden en in het tweede geval wel. Een van de absolute weigeringsgronden is de bescherming van het belang van de ‘eenheid van de kroon’. Informatieverzoeken die betrekking hebben op de verstrekking van informatie over de inhoud van documenten, waaruit meningsverschillen tussen de koning en het kabinet zouden blijken, worden zondermeer geweigerd. Volgens de wetsgeschiedenis is de eenheid van de kroon gericht op de eenheid van koning en ministers. In het Nederlandse staatsbestel is de koning onschendbaar en valt al zijn handelen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Geconcludeerd is dat het stelsel van een onschendbare koning en een verantwoordelijke minister alleen kan functioneren als de communicatie binnen de kroon in beginsel niet openbaar wordt gemaakt. Het onderzoek laat zien dat informatieverzoeken over de gesprekken tussen de koning en de minister(s) ook met toepassing van art. 11 Wob kunnen worden behandeld en geheel of gedeeltelijk kunnen worden geweigerd. Gebleken is dat voor de bescherming van de belangen van de eenheid van het kabinet, de eenheid van beleid of de eenheid van bestuur geen aparte uitzonderingsgrond in de wet is opgenomen, maar dat deze belangen beschermd worden door de beperking op de openbaarheid ex artikel 11 Wet openbaarheid van bestuur. In het onderzoek is niet gebleken van een valide reden waarom een aparte uitzonderingsrond in de Wet openbaarheid van bestuur is opgenomen om de eenheid van de kroon te beschermen. Geconcludeerd wordt dat de toepassing van artikel 11 Wet openbaarheid van bestuur er niet aan in de weg staat dat de koning zich in vrijheid en vertrouwelijkheid kan laten adviseren door de minister(s) zonder dat hij daar naderhand op kan worden aangesproken. Ten aanzien van de aanhangige wetsvoorstellen is geconcludeerd dat deze de huidige staatsrechtelijke verhoudingen inzake de ministeriële verantwoordelijkheid voor de koning onverlet laten. Gebleken is verder dat het onderscheid tussen absolute en relatieve uitzonderingsgronden gehandhaafd blijft. De relatieve uitzonderingsgronden mogen alleen worden toegepast indien sprake is van ernstige schade aan de in die gronden genoemde belangen en die schade niet opweegt tegen het algemeen belang. Gebleken is verder dat op grond van de Wet open overheid feiten, voor- en nadelen, opties, risico’s en alternatieven moeten desgevraagd openbaar worden moeten worden gemaakt. Komen vast te staan is dat in België sprake is van een stelsel waarbij meerdere openbaarheidswetten naast elkaar bestaan en dat in tegenstelling tot in Nederland het passieve recht op informatie grondwettelijk geregeld. Verder is het zo, dat in de Belgische openbaarheidswetgeving geen aparte regeling voor de bescherming van de eenheid van de kroon is opgenomen, en dat dit belang beschermd wordt door middel van de ministeriële verantwoordelijkheid van artikel 88 Grondwet. Gebleken is verder dat de koning van België geen persoonlijke macht bezit en dat de ministers verantwoordelijk zijn jegens het parlement. In rechtsvergelijkend perspectief met de Nederlandse Wet openbaarheid van bestuur is geconcludeerd dat de absolute uitzonderingsrond van de eenheid van de kroon niet in het Vlaams decreet is opgenomen, maar wordt beschermd middels artikel 88 van de Belgische Grondwet. De persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad worden in het Vlaams decreet geregeld in de absolute weigeringsgrond van art. 13 3°. De gelijkenissen tussen deze uitzonderinggronden zijn groot. Geconcludeerd is dat de Belgische situatie van het ‘verbod de Kroon te ontbloten’ qua inhoud en strekking vergelijkbaar is met Nederlandse equivalent de ‘eenheid van de Kroon’. Met het ‘verbod de Kroon te ontbloten’ wordt hetzelfde belang als de ‘eenheid van de Kroon’ beschermd, alleen gebeurt dat niet volgens dezelfde techniek. De eindconclusie van het onderzoek luidt dat het aanbeveling verdient het belang van de bescherming van de eenheid van de kroon te blijven beschermen, maar dat openbaarheid niet gebaat is met de absolute weigeringsgrond ‘eenheid van de kroon’, zoals deze thans in de Wet openbaarheid van bestuur is opgenomen. In het onderzoek wordt aanbevolen om de bescherming van het belang de eenheid van de kroon op een wijze te regelen, zoals dit bij de eenheid van het kabinet, de eenheid van beleid of de eenheid van bestuur het geval is, te weten via artikel 11 Wet openbaarheid van bestuur.

Date of Award	25 Oct 2016
Original language	Dutch