Schuld, boete en verlossing

: Werking van en wijzigingen voor artikel 288 Faillissementswet

Abstract

Ondanks een voorzichtig herstel van de Nederlandse economie groeit de groep mensen met problematische schulden gestaag. Hun gemiddelde schuldenlast neemt toe en het blijkt ook steeds moeilijker deze schuldproblemen in overleg met de schuldeisers op te lossen, aangezien het merendeel van deze mensen een laag arbeidsinkomen of een uitkering heeft. Maatschappelijk gezien is het onwenselijk om mensen jarenlang gebukt te laten gaan onder schulden: onderzoek toont aan dat mensen met problematische schulden meer lichamelijke klachten hebben en minder in staat zijn te participeren in onze samenleving dan mensen zonder schulden. Daarnaast zijn de kosten van problematische schulden hoog: volgens het Nibud bedragen alleen al de jaarlijkse kosten van gemeenten en organisaties die zich bezighouden met schuldhulpverlening, rond de 240 miljoen euro. De Wet Schuldsanering natuurlijke personen biedt schuldenaren in principe na drie jaar de kans op finale kwijtschelding van hun schulden. Deze wettelijke schuldsanering is in 1998 ingevoerd met als doel te voorkomen dat mensen tot in lengte van dagen door hun schulden achtervolgd worden. Kort na de invoering van de Wsnp ontstond, voornamelijk door de hoge werklast bij de rechterlijke macht en de bewindvoerders, forse kritiek op de uitvoering van de regeling waardoor een omvangrijke wetswijzing werd voorgesteld. In 2008 werd na lange en moeizame discussies met zowel de Tweede als Eerste Kamer een wetswijziging ingevoerd met als belangrijkste doelstelling een beperking van de toegang tot de Wsnp via een ingrijpende wijziging van artikel 288 Fw. De wetgever verzwaarde met een nieuwe opzet van artikel 288 Fw de criteria voor toetreding tot de schuldsanering. Door de eisen van artikel 288 Fw aan te scherpen zouden minder schuldenaren toegelaten worden tot de Wsnp die er nog niet ‘klaar voor waren’, waardoor het aantal schuldenaren dat de Wsnp succesvol afsluit zou toenemen. Dit is niet gelukt. Uit onderzoek blijkt dat er veel meer schuldenaren worden afgewezen na 2008 dan ervoor, maar dat het percentage schuldenaren dat de regeling afsluit met een schone lei nauwelijks is gestegen. Daarnaast zijn de structurele verschillen in afwijzingspercentages tussen rechtbanken na 2008 alleen nog maar toegenomen, waardoor het waarschijnlijk lijkt dat er onterecht schuldenaren afgewezen worden voor toetreding tot de schuldsanering die, als ze wel hadden mogen toetreden, met een schone lei de schuldsanering zouden hebben afgesloten. De afweging of een schuldenaar geschikt is om toe te treden blijkt niet alleen af te hangen van de houding en de omstandigheden van de schuldenaar zelf, maar ook van de mate van strengheid van de betrokken rechter. Waar, gezien de doelstelling van de wetgever, de nadruk zou moeten liggen op de vraag of een schuldenaar in staat en bereid is zich drie jaar lang te onderwerpen aan het strenge regime van de schuldsanering en of hij aansluitend een goede kans maakt schuldenvrij te blijven, blijkt de afweging voor toelating tot de schuldsanering echter vooral een moraliteitstoets te zijn door de sterke nadruk van artikel 288 Fw op de goede trouw van de schuldenaar. De centrale onderzoeksvraag: “Sluit de wijziging in 2008 van artikel 288 Faillissementswet aan bij de doelstelling van de wetgever om de toegang tot de wettelijke schuldsanering te beperken tot schuldenaren die ‘er klaar voor zijn’?” moet daarom ontkennend beantwoord worden. Er speelt nog een ander probleem. Ongeveer 80% van de afwijzingen van de Wsnpverzoeken heeft als hoofdoorzaak een door de rechter vastgesteld gebrek aan goede trouw. In de praktijk blijkt de toets op de goede trouw niet eenduidig plaats te vinden. De nieuwe opzet van artikel 288 Fw had als nevendoelstelling het discretionaire karakter van de toetredingstoets van de rechter te reduceren, want de grote en voortdurende verschillen in afwijzingspercentages tussen rechtbanken werden door de wetgever als onwenselijk ervaren. Ook na de wijziging van artikel 288 Fw worden echter nog steeds aanzienlijke en vooral structurele verschillen tussen rechters gerapporteerd. De open norm van de goede trouw is niet door de Hoge Raad ingevuld, maar dient door de feitenrechter te worden ingevuld op basis van een waardering van alle feiten en omstandigheden van het geval. Ik ben van mening dat de toets op de goede trouw via artikel 288 lid 1 sub b Fw geschrapt zou moeten worden. De vraag hoe een schuldenaar aan zijn schulden is gekomen is alleen van belang als de oorzaak van het ontstaan van zijn schulden nog steeds aanwezig is. De toetsing hierop wordt ondervangen door artikel 288 lid 1 sub c Fw, de eis dat aannemelijk is dat de schuldenaar de Wsnp-verplichtingen zal nakomen. Iemand met schulden die in staat en bereid is het strenge regime van de schuldsanering in te gaan moet als te goeder trouw worden beschouwd, tenzij tijdens het schuldsaneringstraject het tegendeel wordt bewezen. Uit de praktijk blijkt dat of een schuldenaar ‘klaar is voor’ de schuldsanering neerkomt op het aantoonbaar onder controle hebben van de problemen waardoor de schulden zijn ontstaan en de bereidheid hebben te werken om zoveel mogelijk baten te verwerven voor de schuldeisers tijdens de uitvoering van het saneringstraject. De toegang tot de Wsnp zou daarom naar mijn mening slechts beperkt moeten worden tot mensen waarvan aannemelijk is dat zij de procedure kunnen en willen doorlopen. Dit zijn de mensen die in staat zijn tijdens het saneringstraject schuldenvrij te blijven en zoveel mogelijk baten proberen te genereren om zoveel mogelijk van hun oude schulden af te lossen aan hun schuldeisers. Dit sluit aan bij de doelstelling van de wetgever, die de schuldsanering wilde beperken tot die schuldenaren die ‘er klaar voor zijn’. Hierdoor zouden de toelatingsvereisten en afwijzingsgronden van artikel 288 Fw voor het grootste deel geschrapt kunnen worden. Wat overblijft is de toets of de schuldenaar niet onwillig, maar onmachtig is om zijn schulden af te lossen, en of hij in staat en bereid zal zijn te voldoen aan de verplichtingen van de schuldsaneringsregeling, conform de bepalingen uit artikel 288 lid 1 aanhef en sub a en c Fw. Daarnaast pleit ik voor het beleggen bij de gemeenten van de ingangstoets voor toetreding tot de schuldsanering en het integreren van deze toets in de wettelijke taak van de gemeenten om uitvoering te geven aan integrale schuldhulpverlening. Hiervoor zou de Wgs moeten worden uitgebreid met de bepalingen uit artikel 288 lid 1 aanhef en sub a en c Fw, zodat de gemeenten zelf de ingangstoets voor de wettelijke schuldsanering kunnen uitvoeren. Ook zouden gemeenten moeten toetsen op artikel 288 lid 2 aanhef en sub a Fw (de toets of de schuldenaar al in een schuldsaneringstraject zit) en blijft lid 4 van toepassing, dat toegang tot de schuldsanering niet kan worden geweigerd uitsluitend op grond van het feit dat de schuldenaar niet in staat is zijn schulden af te lossen. Conflicten tussen schuldenaren, schuldeisers en de gemeente kunnen geregeld worden via de bestuursrechtelijke bezwaaren beroepsprocedure van de Awb. De wettelijke taak via de Wgs om schuldhulpverlening te regelen voor alle inwoners heeft gemeenten een krachtige uitgangspositie geboden om het schuldvraagstuk integraal aan te pakken, waarmee op individueel niveau de juiste acties voor een schuldenaar kunnen worden ondernomen en er meer kans bestaat dan in het huidige systeem, dat schuldenaren die ‘er klaar voor zijn’ de schuldsanering ingaan.

Date of Award	22 Mar 2016
Original language	Dutch
Awarding Institution	Department of Private Law