Versterking van de WHO: Balanceren tussen slagkracht en rechtsstatelijke waarborgen

Translated title of the thesis: Strengthening WHO: Balancing between prompt action and the rule of law
  • D.M.P.V. Heuts

Student thesis: Master's Thesis

Abstract


De coronapandemie ligt achter ons, maar heeft een hoop in gang gezet. De wereld bleek niet te zijn ingericht om krachtig op te treden tegen het virus. Veel maatregelen werden genomen op basis van ‘trial and error’ en gingen gepaard met een beperking van verschillende grondrechten.
De onzekerheid over welke maatregelen werken, heeft internationaal geleid tot de behoefte aan intensievere samenwerking op het gebied van volksgezondheid. Deze samenwerking komt onder andere tot uitdrukking in de behoefte de IGR (Internationale Gezondheidsregeling) te wijzigen. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) heeft een werkgroep opgericht, genaamd Working Group on Amendments to the International Health Regulations (2005) (WGIHR), die al meer dan 300 voorgestelde amendementen op de IGR heeft behandeld. In mei 2024 zal de Gezondheidsvergadering tijdens de 77e World Health Assembly (WHA) over de definitieve amendementen besluiten.
De wens voor samenwerking blijkt ook uit het besluit van de 194 leden van de WHO om een pandemieverdrag, overeenkomst of ander internationaal instrument op te stellen om de preventie, paraatheid en respons bij pandemieën te versterken. Hiervoor heeft de Gezondheidsvergadering een intergouvernementele onderhandelingsgroep (INB) opgericht. De Gezondheidsvergadering wil ook dit instrument in 2024 aannemen.
Deze mondiale samenwerking lijkt noodzakelijk. Maar met het sluiten van verdragen verschuiven bevoegdheden. Het centraliseren van bevoegdheden brengt risico’s met zich mee. Als de WHO voor de hele wereld bepaalt welke maatregelen gelden, gaat het mogelijk voor de hele wereld mis als een maatregel achteraf verkeerd blijkt te zijn. Ook wordt de WHO een riskanter doelwit voor kwaadwillenden, als de hele wereld hier gegevens en bevoegdheden centreert. Aan de andere kant vragen burgers tijdens een pandemie daadkracht van overheden en moet er dus iets gebeuren. Hoe kunnen overheden slagvaardiger optreden en burgers tevens beschermen tegen een te krachtig optreden? De balans die nodig is, is dezelfde balans die een rechtsstaat nastreeft.
Het is daarom essentieel om inzicht te krijgen in het rechtstatelijk gehalte van de WHO en te onderzoeken of met het nieuwe aankomende pandemieverdrag (WHO CA+) en de wijzigingen op de IGR overheden meer bevoegdheden overdragen aan de WHO dan er vanuit rechtsstatelijk oogpunt wenselijk is.
De kenmerken van een rechtsstaat die binnen het onderzoek worden gehanteerd, zijn:
• Democratiebeginsel. De belangrijkste wetgeving komt door de kiezers zelf of (mede) door de volksvertegenwoordiging tot stand. Daarbij moet ruimte zijn voor minderheden en minderheidsbelangen, zodat democratie meer is dan meerderheidsbesluitvorming.
• Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
• Legaliteitsbeginsel.
• Vrijheidsrechten/ grondrechten. Ieder mens heeft bepaalde grondrechten. Deze kunnen niet worden beperkt tenzij er sprake is van een zekere noodzakelijkheid. Proportionaliteit speelt hier een belangrijke rol.
• Rechtsbescherming/ een onafhankelijke rechterlijke toetsing (van overheidsoptreden)/ recht op een eerlijk proces.
• Machtenscheiding en machtsverdeling.
Uit de in het onderzoek uitgevoerde toetsing blijkt dat lidstaten en de WHO goed hebben nagedacht over de structuur en de openheid van de WHO, maar dat er op veel punten nog winst valt te behalen.
De vraag of met het nieuwe aankomende pandemieverdrag (WHO CA+) en de wijzigingen op de IGR overheden meer bevoegdheden overdragen aan de WHO dan er vanuit rechtsstatelijk oogpunt wenselijk is, kan op dit moment nog niet volledig worden beantwoord. De verdragsteksten worden op veel punten nog aangepast. Bovendien moeten vanwege het complementaire karakter het aankomende Pandemieverdrag en de wijzigingen van de IGR gelijktijdig en in onderlinge samenhang worden bekeken.
Op basis van de rechtstatelijke toetsing van de WHO, kan wel al worden geconcludeerd dat het op dit moment niet wenselijk is om aanvullende regelgevende bevoegdheden (zoals bindende aanbevelingen) aan de WHO toe te kennen. Hoewel de openheid en transparantie van de Gezondheidsvergaderingen complimenten verdienen, heeft de WHO voor extra regelgevende bevoegdheden nog onvoldoende rechtstatelijke waarborgen.
De WHO geeft onvoldoende invulling aan kenmerken van een rechtsstaat, zoals het democratiebeginsel, het legaliteitsbeginsel en machtenscheiding en machtsverdeling. Er is geen sprake van volksvertegenwoordiging en de nationale waarborgen met betrekking tot wijziging van de IGR zijn onvoldoende ten opzichte van de hoeveelheid en aard van voorgestelde wijzigingen op de IGR. De machtsverdeling binnen de WHO is onevenwichtig. De Directeur-Generaal heeft ontzettend veel macht. Maar het grootste gevaar is de onzichtbare macht in de vorm van geldschieters, zoals ‘big pharma’, die het beleid beïnvloeden. Ondanks pogingen van de WHO dit te verbeteren, blijft het een aandachtspunt. Verdragsbepalingen waarmee een nieuw besluitvormend orgaan waarvan mogelijk ook private partijen (weliswaar zonder stemrecht) deel uitmaken, roept dan ook vraagtekens op. Met het oog op de onafhankelijkheid van de WHO en het voorkomen van ongewenste beïnvloeding is dit niet wenselijk.
Uit de voorgestelde amendementen op de IGR blijkt dat veel landen zich niet bewust zijn van de waarborgen die nodig zijn bij het vergroten van de slagkracht en macht van de WHO. Hoewel de Toetsingscommissie bij wijzigingen van de IGR zeer alert is op de uitvoerbaarheid en alle bedoelde en onbedoelde neveneffecten, lijken de eerste ontwerpen van het aankomende Pandemieverdrag deze zorgvuldigheid te missen. Dit is onder andere te zien in de manier waarop beide instrumenten met foutieve en misleidende informatie omgegaan. Het Pandemieverdrag is gericht op bestrijding van andere geluiden. De Toetsingscommissie van de IGR, daarentegen, heeft een breder blikveld en ziet in dat het een kwestie is van balanceren tussen wetenschappelijke informatie en het recht van vrijheid van meningsuiting.
Zowel het Pandemieverdrag als de wijzigingen op de IGR behandelen vergelijkbare onderwerpen en tonen de internationale behoefte aan een grotere rol voor de WHO, waarbij lidstaten het toekennen van extra regelgevende bevoegdheden niet uitsluiten. Beide instrumenten benadrukken de behoefte aan meer gegevensdeling, naleving en handhaving van regels, financiering en een ééngezondheidsbenadering. De vraag is dan niet óf de WHO meer bevoegdheden krijgt, maar welke specifieke bevoegdheden dat zullen zijn.

Met centraliseren van bevoegdheden, ontstaat een nieuwe kwetsbaarheid. Immers, als iets fout gaat, dan gaat dit mogelijk voor de hele wereld fout. Een eventuele overdracht van regelgevende bevoegdheden moet daarom gepaard gaan met de nodige waarborgen. Deze waarborgen hebben minimaal betrekking op het democratiebeginsel, machtenscheiding en machtsverdeling en het legaliteitsbeginsel. Het op een juiste manier invullen van deze beginselen verkleint mogelijk de slagkracht van de WHO. Daarmee verandert vervolgens ook de slagkracht van de nationale overheden als deze voor hun handelen afhankelijk zijn van de WHO. Tenzij hier een oplossing voor is, is het wenselijk om alleen niet-regelgevende bevoegdheden aan de WHO over te dragen. Dit kan bijvoorbeeld zijn het vergroten van de capaciteit voor wetenschappelijk onderzoek, het verbeteren van gegevensuitwisseling en een betere financiering voor het initiëren van gezondheidsbevorderende projecten en een onafhankelijkere WHO.

Het niet overdragen van regelgevende bevoegdheden zorgt er ook voor dat overheden zelf verantwoordelijk blijven voor ethische kwesties. Tijdens een pandemie ontstaat er een dilemma tussen het nemen van snelle maatregelen om ernstige gevolgen te voorkomen en het respecteren van grondrechten. Wat als acceptabel wordt beschouwd, hangt af van lokale waarden en normen. Een overheid moet hierin weloverwogen keuzes maken zonder zich te verschuilen achter bindende adviezen van een internationale organisatie.
Date of Award2 Oct 2023
Original languageDutch
Awarding Institution
  • Department of Public Law

Keywords

  • WHO
  • Wereldgezondheidsorganisatie
  • Rechtsstatelijkheid
  • IGR
  • IHR
  • Pandemieverdrag

Master's Degree

  • Master Rechtsgeleerdheid

Cite this

'